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石岗:深圳律师管理体制改革推动者

发布时间:2016年12月29日作者:宣传部责任编辑:宣传部

【人物】口述历史——深圳律师业回顾与展望


石岗:深圳律师管理体制改革推动者


石岗,现任深圳市人大常委会秘书长、党组成员、办公厅主任。2001——2007年担任深圳市司法局副局长,在分管律师工作期间主导了深圳律师行业管理的创新发展,成为律师管理体制改革的推动者和亲历者。


深圳律师业的发展,离不开制度的保障,也正是有着一批心怀理想的法律人不断创新,坚定不移地推动着律师管理体制的改革,才推动了深圳律师行业的向前发展。近日,"口述历史"活动走近对深圳律师管理体制改革起到关键性推动作用、时任深圳市司法局副局长石岗,听他讲述律师管理体制改革中的跌宕起伏。


向改革要发展、要动力

2001年至2007年间,石岗担任深圳市司法局党委委员、副局长,长时间分管律师工作。"我是2003年分管律师管理工作,接手后我很快发现,我们的律师管理,无论是从体制上,还是资源配置上,完全不适应当时律师和律师业发展情况",谈起当时深圳的律师管理,石岗毫不避讳地坦言道。

2003年,深圳大约有1500名律师,律师行业发展非常迅速,增长速度为每年20%30%,律师结构也发生了很大变化,而作为管理律师队伍的律师管理处相对较弱。以当时深圳市司法局律师管理处来讲,一共六个人,除了处长、副处长、司机,也就三、四名从事律师管理的工作人员,无论是人员配置还是知识能力,都满足不了律师管理工作的要求,管理者与被管理者完全不能匹配;作为分管领导,也同样面临着巨大压力。加之以往司法行政机关都是由分管副局长担任律师协会会长,律师们存在异议,认为是司法行政机关控制着律师协会。面对这些情况,深圳市司法局党委下决心改革创新,受时任深圳市司法局局长黄振芬同志的委派,石岗副局长具体组织实施了改革。

石岗带领律管处的工作人员确定的改革方向重点在五个方面:一是会长必须由具有一定资历的专职执业律师担任;二是律师协会的总章程——《中华全国律师协会章程》统管全国,但具体到各地的实际操作层面稍显不足,因此必须制定符合深圳律师业发展实际、能促进律师行业健康运行的《利记体育章程》;三是对律协的人事制度进行改革,实行全员聘任制;四是人、财、物与司法行政机关彻底脱钩;五是律师管理的日常事务委托给律师协会办理。

"为什么要改革?改革既是形势所迫,也是时代的召唤,因为那个时候国家层面已经提出政府职能转变的要求,所以我们就把律师协会管理体制改革作为政府职能转变的一项重要工作来抓,启动时还谈不上制度创新,启动后才发现,原有的制度根本无法与改革配套,因此必须在制度上加以规范",石岗说。当时,全国通行的做法,就是司法行政机关领导谁分管律师工作,谁就担任律协会长,对于这条不成文的规则,律师们颇有微词。

所以,改革首先解决的就是律师协会会长由专职执业律师来担任。各个律师事务所都可以推荐会长候选人,经过大会主席团筛选,确定几位条件合适的律师代表作为候选人,通过发表竞选演说,再由代表大会进行选举。其次,实现了由律师代表直接选举,得票数最多者当选会长。

更重要的是,司法局把律师管理的日常事务交给律师协会管理,这件事今天看来很小,但在当时是非常大的一件事情。律师的证照、登记、年审等业务,由司法行政机关委托律师协会,当时上上下下对此都有非议。石岗为此做了变通,把他自己的一枚私章交给律师协会,司法局保存一枚公章。律协办完业务后加盖私章上报司法局,司法局见了石岗的私章再加盖公章,这样材料再报到省司法厅,省厅视为审批程序合格。这一做法在今天看来,就是政府职能转变和行政审批权下放的具体体现。


冲破旧体制的枷锁

2003年719日,深圳市第四届律师代表大会第一次会议召开,拉开了律师管理体制改革的序幕,168名律师代表以不记名、差额选举的方式直选出了律师协会会长。换届时,律师欣喜若狂,有人毛遂自荐、有人放弃高薪。昔日情景,石岗记忆犹新。

在理事选举中,66岁的律师代表庄嘉辉在主持人宣布理事候选人时,当众上台要求增加自己为候选人,大会主席团同意了这个请求。

在主席团提名两位会长候选人的竞选演说中,广东融关律师事务所主任徐建对深圳律师现状的十大改革设想赢得了代表们长久的掌声,最后以绝对优势当选,成为中国律师业第一位代表直选的会长。徐建曾在中央和地方有过从政经验,又在香港做了十年的律师。当选后,徐建和主席团提出了候选名单并通过相关程序确定了副会长人选和秘书长人选。

换届一年以来,协会工作热闹非凡,尤其是徐建遭遇罢免风波,使得律师管理制度中的各种矛盾和问题暴露出来。

2004年725日,深圳市第四届律师代表大会第二次召开时,石岗作为大会主席团主席主持会议,重点对改革一年来出现的问题做了全面梳理,在肯定成绩的同时重点找问题,充分发扬民主,听取不同意见,会议进行的异常激烈。

会议上,广东正翰律师事务所刘子龙等60名律师联名提出罢免徐建利记体育会长职务的动议。这一罢免提案列举了罢免会长的"18宗罪",焦点集中在深圳市律协买楼一事。该罢免提案称:徐建上任一年就花4000万元巨资(包括贷款利息)购买了1680平方米的律协办公楼,却仅仅为律协14名工作人员使用,拿律师血汗钱装点门面。

罢免提案交到大会后,根据《利记体育章程》规定,是否列入大会议程应由大会主席团决定,大会主席团连夜讨论,认为提案没有附相关证据、所列事实证据不足,另律协《章程》对罢免程序没有规定,因此作出决定:不把罢免提案列入大会议程。但刘子龙等人提出的"设立监事会"等建议被大会所接受。

罢免风波就此平息,但带来的是利记体育制度的完善。对于代表提出的问题,大会主席团解决的依据就是律协的"大法"——《章程》,但是《章程》中没有规定罢免会长的程序,罢免会长的"构成要件"也不明确。虽然引发此次罢免风波的导火索是"买楼事件",但其根本原因在于《章程》中没有明确对"重大决议、事项"的界定,没有规定"重大决议、事项"的议事规则,没有确立对理事会的监督机制,其运行机制尚不完善。

"罢免风波不会影响深圳律师管理体制改革进程,深圳市司法局将坚定不移地探索建立律师行业管理的模式" ,石岗表示,"罢免提案的提出,以及众多律师代表在大会上的积极发言,表明律师们在按照律师协会《章程》行使自己的民主权利,这对完善律师民主监督体制,以及进一步改进律协工作和推进律协体制改革,都起到了积极作用。"

第二次代表大会召开后,石岗带领律管处的工作人员组织了非常庞大的力量,对律协的《章程》进行了认真的、突出重点的梳理,借鉴西方国家的先进经验,主要对《章程》进行了两方面的修改:一是对协会重大决议、事项进行界定,并明确对重大决议、事项的议事规则;二是对代表大会各项具体操作性问题进行细化和量化。如:确定代表大会议案提起及审议程序;如何解决出席代表不够全体代表半数的问题;明确代表大会主席团的组成;规定罢免案的提起程序及构成要件;确定代表大会的表决方式等。工作组将原来5000字的《章程》增改为10000余字,创新达15处之多,其制度创新之多、民主化程度之高,堪称中国行业协会《章程》的典范。这个《章程》运行了若干年,实践证明是有效的,也印证了石岗在四届律师代表二次大会上的讲话:通过这次制度创新,大家畅所欲言,充分发扬民主,相信经过三到五年,深圳律协一定能走上健康发展之路。

会后,石岗专门执笔,以司法局的名义向深圳市委写了报告。报告称,会议的主要任务是对新一届律协一年来的工作进行总结,检讨工作中的不足,进一步完善制度建设,推动律师业的健康发展。

"为什么强调进一步完善制度建设?就是当初换届时,我们对制度建设还是没有充分认识,最大的问题就是《章程》里有漏洞。"石岗以当时出现的会长罢免风波等问题举例指出,哪些属于重大事项,哪些事项由代表大会决定,哪些事项在大会闭会期间由理事会决定,做出这些决议应当遵循什么程序,律协《章程》对这些问题的界定是不清楚的。具体讲,买楼花这么多钱,应该通过什么程序决议是"合法"的,《章程》里没有具体规定,制度设计尚不完善。

时间和实践证明了当年的改革方向是正确的。这之后,全国各地不少律协来深圳"取经",然时至今日,很多地方仍没有这个胆量来尝试。


律师协会的"深圳样本"

经过多年的改革、创新和发展,深圳律师协会成为中国"脱离"司法行政机关最彻底的律协,司法行政机关对其是明确的指导和监督关系,律协的党务工作也由以前的司法局党委转到了民营工委,行政关系则由政府专门成立行业协会服务署负责管理,协会的执照也由民政局登记核发,形成律师协会自律管理的"深圳样本",为国内律师协会提供了可学习、借鉴的经验。

今天的深圳律协已成为为1万余名执业律师、近3000名实习人员、600多家律师事务所提供服务与管理的行业自律性组织,在行业规范化建设、引领业务创新、行业自律管理、参与社会管理创新方面做出了突出成绩,建立起"自我管理、自我约束、自我发展"的自律机制,拥有完善的议、决、执、监的行业治理体系。20154月,深圳市人大常委会在利记体育设立立法调研基地;201510月,利记体育人民调解委员会正式揭牌成立;20168月,利记体育获评深圳市5A级社会组织。

回过头看,石岗认为,律师管理制度改革最大的障碍是体制内部的障碍,律师是非常欢迎改革的,想打破运行若干年的管理体制,需要一定的勇气和魄力。律师在国家法治建设和民主法治进程中的地位非常重要,而且律师本身是讲规则的群体,所以我们认为,只要把体制设计好了,律师是会按照这个规则运行的。基于这种考虑,我们进行了大胆的尝试,当时的做法符合国际惯例,也符合政府转变职能需要,符合深圳当时的实际。作为深圳经济特区的司法行政机关,也需要承担这种为改革开放探路的责任和使命。


石岗寄语利记体育:"如今,深圳市律协相比当年有很大的进步,已基本树立起行业管理权威。在我国,律师作为国家司法体制的一部分,是一支非常重要的民主政治力量,管理好这支队伍,发挥好这支队伍的作用,对国家、对一个地方的政治、经济、文化的发展都非常重要。相信这支队伍能够为中华民族的民主富强,为中国梦的实现发挥应有的作用,希望深圳律协更上一层楼,不辱使命,因为深圳律协是担负着特区先行先试、不断改革创新这样一个使命的律师协会。"