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张灵汉:特区立法引路人解密《深圳经济特区律师条例》出炉的过程

发布时间:2016年12月29日作者:宣传部责任编辑:宣传部

特区立法引路人解密《深圳经济特区律师条例》出炉的过程


张灵汉

1936年生于广东梅州,1979年来到宝安,1981调入深圳立法部门主持特区立法和政府法制工作,曾任深圳市委立法工作组组长、政策研究室条法处处长、深圳市法制局局长、市人大法工委主任等职,为深圳市法制局首任局长。退休后,

1992年,全国人民代表大会常务委员会授予深圳经济特区地方立法权。2000年,全国人民代表大会通过的《中华人民共和国立法法》赋予深圳市较大市立法权。去年,按照新修改的《中华人民共和国立法法》,深圳享有设区市地方立法权。

20多年来,从"特区立法权"到"较大市立法权""双权"并拥,再到大特区时代,深圳在特区建设中手持"尚方宝剑",共制定500多项法规和法规性文件,被称为首个与国际接轨的地方性法规——《深圳经济特区律师条例》早于全国《律师法》出台整整2年,是我国律师体制全面改革后的第一个地方性律师管理法规,为特区的法治持续健康发展保驾护航。

不少法律界人士仍记得,"要法"第一人、《深圳经济特区律师条例》颁布实施的重要推动者,便是深圳市第一任法制局局长张灵汉。近日,"口述历史—深圳律师业回顾与展望"活动走近这位八十高龄的老律师,听他讲述他所经历的特区立法进程和《深圳经济特区律师条例》出台的过程。


与法律结缘

张灵汉于1936年出生于广东省梅州市。1957年,张灵汉高中毕业后考入北京政法学院学习法律专业,也就是现在的中国政法大学。从此,张灵汉便与法律结下了不解之缘。

大学毕业后,张灵汉留校从事法学教学工作,后来辗转回到广东。此时,正值十一届三中全会之后,广东实施改革开放之初,张灵汉意识到,这对于自己来说是一个重要机遇。

1978年,国务院侨办引进了康佳、维他奶等改革开放后第一批外资项目,准备安排到宝安县光明华侨畜牧场去,也就是现在的深圳市光明新区。张灵汉一个在广东省侨务办公室工作高中同学知道他是学法律的,便让他帮忙看看项目的合同。

拿到合同,张灵汉研究后谈了自己的意见,比如对于违约责任,合同只规定了我方违约要承担什么责任,而对于对方违约责任则没有说清楚,以及合同的实施等问题。张灵汉对合同的意见得到了广东省侨办领导的认同,并被邀请去华侨农场管理局担任党办主任。

当时的张灵汉意识到,连审查几个项目合同都能用到自己所学的法律知识,那在离香港更近、开放更快的宝安,他的法律知识就更能派上用场了。经过一番考虑,张灵汉决定去光明华侨畜牧场一展所长。19793月中旬,张灵汉来到了宝安县。而后,张灵汉在光明华侨畜牧场的工作后将引进的四个项目安排得不错,外商和国家都非常满意。当时时任深圳市委组织部部长欧阳杏陪注意到张灵汉,问了张灵汉为什么会来深圳等一系列问题,张灵汉就把自己的经历和想法告诉了欧阳杏。欧阳杏听后对张灵汉说,深圳要成立特区立法工作组,已经调来4人了,你是否愿意过来?

考虑到有机会重拾自己的专业,张灵汉便答应了。


争取立法权


追溯20多年前,香港李嘉诚的公司和西门子公司等国内外一些大型公司准备进驻深圳市保税区,在和深圳方面签订的合同里面,对方都明确了一项条款:待保税区条例生效后,本合同生效。

在当时,长时间的政治运动导致中国法制废弛,只有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国惩治反革命条例》等少数几部法律。尤其在经济领域,法律更是一片空白。

1981年11月,全国人大常委会授权广东省人大及其常委会,制定所属经济特区的各项单行经济法规,使其在经济体制改革方面起"立法试验田"作用。深圳也在这一年,相应地成立了特区立法工作组,张灵汉任组长,可谓深圳法治建设的"拓荒牛"。立法工作组后更名为条法处,最后升格为法制局,张灵汉任第一任法制局局长。成立法制局,不仅在深圳是一项创新,在全国都产生了重大影响。法制局现为深圳市人民政府法制办公室。

立法工作组成立后,第一步就是将特区政策法律化,工作组花了三年时间完成了这项工作。为了做好立法规划,张灵汉多次带队去香港、欧洲和美国考察,可谓"摸着石头过河"。此时,深圳市委将未来5年的立法需求敲定,计划在5年内制定150项经济和行政法规,做到各项工作基本有法可依,也让外商能安心来深投资。


为争取各方面的支持,1987年,深圳市召开经济特区立法研讨会。出席研讨会的,有来自国务院法制局、全国人大常委会法工委的领导,广东省的相关负责人,珠海、汕头、厦门三个特区的负责人,以及广东高校和研究机构的专家学者。

会上,张灵汉总结了深圳的6年立法经验,提出了今后的5年立法计划。张灵汉在发言时,带着浓厚的广东口音说道:"只有深圳最了解深圳,最了解如何贯彻特区的特殊政策。因此,为了能完成这个庞大的立法计划,希望深圳能有自己的立法权。"

此言一出,全场哗然。一些专家学者从法学专业角度出发,对此表示支持;但广东省也有不少学者激烈反对,直言不讳地批评深圳市:"要立法权是违宪"。散会之后,时任深圳市委书记兼市长的李灏告诉张灵汉:"省里不同意,咱们也要给中央写报告。"

1987年年底,由张灵汉起草的《请求全国人大授予深圳经济特区制订经济特区法规和政府规章的权力》,经李灏签发,上报中央,抄送广东省。

而此时的深圳,则是个连人大都还没成立的"黑户口"。于是,"要法是假,要权是真"、"没有‘户口'就要‘粮票'"等争议接踵而来。


人大的设立


张灵汉仍清晰记得,面对争议,深圳市委领导班子多次组织会议,讨论成立立法委员会的问题,代替人大,行使立法职能。

1988年7月,立法委员会的方案设计任务落在了时任深圳市司法局副局长徐建的身上。

接受任务后,徐建等人用了两个多月的时间,研究了中国的人民代表大会制度和政治协商制度,参考了美国的三权分立、英国的上下议院、台湾的五权宪法、香港的总督制度等,比较研究之后写出了5000多字的《深圳市立法委员会条例(草案)》。

该草案规定,深圳市的立法权拥有仅次于宪法的位阶,即可以与全国人大常委会通过的法律和国务院的法规相冲突,甚至可以在不违反宪法原则的前提下,与宪法的个别条文相冲突。

方案设计的同时,筹备中的立法委员会办公室已挂牌成立,取代了原来的深圳市法制局,张灵汉被任命为办公室主任。

不久,深圳市委收到了中央的指示:支持授予深圳立法权,但不同意设立立法委员会,要深圳成立人大。于是,深圳市立法委员会办公室的牌子被摘了下来。

1988年12月,国家经济体制改革委员会和国务院法制局派人来深圳,商议如何起草议案,以便交给第二年的全国两会审议。张灵汉依稀记得,深圳方面只修改了一处,就是立法权不仅限于经济立法,还包括行政立法。而后,深圳市委与国家体改委共同制定了《在原国务院授权广东、福建两省有立法权的基础上,授权深圳立法权的议案》。

1989年44日,在七届人大二次会议表决国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案决定时,一部分代表投反对票。反对意见称,深圳还没有成立人大,怎么能授权立法?

最终,全国人大常委会副委员长彭冲建议,鉴于深圳市人大还在酝酿成立之中,议案不提交本次大会讨论表决,变通为授权全国人大常委会,在深圳市依法设立人大及其常委会之后,再对国务院的议案进行审议,做出相应的决定。此议以1609票赞成、274票反对、805票弃权,在大会上获得了通过。这意味着,如果这一届人大的多数常委能同意授权,深圳便能得到立法权。


获得立法权


1990年12月,深圳市人大常委会正式成立,张灵汉任深圳市人大法工委主任、常委。深圳市人大成立当晚,张灵汉和当时分管法制的深圳市人大副主任闻贵清即奉命乘火车连夜进京,去向全国人大汇报。

到北京后,两人找到了全国人大常委会副秘书长兼办公厅主任曹志。曹志建议他们,放慢速度。因为,很多人是不赞成给深圳立法权的,万一不能一次性通过的话,后面会很麻烦。曹志还给他们支招,让他们将全国人大常委会的委员们分批请到深圳去考察,使常委们理解深圳的这种需求。

张灵汉立刻想到了自己读大学时的老师、时任全国人大法律委员会副主任江平,以及著名经济学家、时任全国人大法律委员会委员蒋一苇。张灵汉和闻贵清拜访了这两位委员,代表深圳市聘请他们担任法律顾问,并请他们帮忙开列应该邀请的人员名单。

随后一年,深圳市委分四批请了100多人来深圳视察,张灵汉将之比拟为西方的"院外游说活动"。

1991年9月,深圳市再次以书面形式,向全国人大提交了请求授予立法权的议案。

张灵汉回忆起自己印象最为深刻的一幕。1992年初,两会之前,全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任王汉斌带队来深圳,做最后一次调研。当时全国人大还请了广东省人大的负责人一起来深圳。张灵汉汇报到一半的时候,广东省人大的负责人便打断了他的话:"深圳要立法权,要法是假,要权是真。"王汉斌立刻扬起手,制止了他:"你不要急,听人家把话说完。"当时,调研会的气氛十分紧张。张灵汉说,平时很熟的人那个时候都面红脖子粗的,跟吵架一个样。

1992年71,117人投票,9人弃权,1人未按表决器,无人反对的表决情况下,七届全国人大常委会第二十六次会议通过了《关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》,决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在深圳经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。
在当时,除了全国人大及其常委会外,只有省级人大及其常委会才拥有立法权,即使是各省的省会城市也只有"半个立法权"。国家最高权力机关把立法权授予深圳这样一个"小城市",这一创举,足以体现中央对深圳的厚爱和大力支持。许多文章和书籍中也用"石破天惊"来形容这一举措,在中国的法制建设进程中,毫无疑问,这是一个开风气之先、前无古人的决定。

至此,历时5年,深圳终于取得了立法权。张灵汉也因此成为深圳特区取得立法权的第一功臣。



推动《深圳经济特区律师条例》出台


拿到"尚方宝剑"后,深圳便大胆放开手脚,进行大刀阔斧的改革,特区发展也走向了新的征程。深圳立法的先行先试,无疑为之后的全国立法充当了"排头兵"。
 

张灵汉亲身参与、印象最深的就是《深圳经济特区律师条例》,这个被称作"律师界首个跟国际接轨的条例",引起了广泛关注。张灵汉说,事实上,我们在10年前便草拟了,但一直未获通过。

在《深圳经济特区律师条例》出台之前,我国只有1982年国务院颁布的《律师暂行条例》。条例规定中国的律师机构名称叫法律顾问处,律师是国家干部,且每个地方只有一家。
《律师暂行条例》出台后不久,在条法处工作的张灵汉接待了美国、日本等国一行20多人的访深律师代表团。交流中,代表团当时就提出:外商在深圳和企业或者当地政府发生纠纷怎么办?不同利益争议都去找同一家所的律师来服务,这样会不会串通?律师身份是国家工作人员,会不会优先为国家服务,而不考虑当事人利益?
这一连串的问题让张灵汉哑口无言。张灵汉等人意识到,如果不改变律师管理体制,将会严重影响到境外投资者的信心,也不符合国际惯例。1983年,司法部部长刘复之来深圳调研改革开放后的律师业务情况时,张灵汉就提出必须改革律师机构的名称和设置,才能适应对外开放的需要。这一建议得到刘复之的赞成,并要求深圳先改。
张灵汉等人先将法律顾问处的名称改成律师事务所,并草拟了《条例》,提出改制方案,要设多家合伙制的律师事务所。把律师的身份由国家法律工作者变为社会法律工作者,律师的管理也由国家机关管理改为律师的行业自律管理。但这些想法遭到广东省有关部门强烈反对,直至深圳有了立法权,张灵汉等人于1993年重新起草律师条例时,便将之前的想法都纳入《深圳经济特区律师条例》中。《深圳经济特区律师条例》最大的亮点是规定律师有权在侦查期间提前介入刑事案件。可以在此期间就给当事人提供服务,与当事人会见,通信。如果被告人在立案侦查、审查起诉中合法权利受到侵害,有权向法庭陈述侵害事实,出具证据材料。

1994年,"律师条例"草案出来后,张灵汉带人到香港征求法律界人士意见,当时香港法律界人士对深圳能制订出这样一部法规感到惊讶。有一位大律师说,这个"律师条例"让他对"97回归"后的香港有了信心。

 1995,《深圳经济特区律师条例》颁布实施,率先对律师体制、律师协会行业管理等进行了改革和规范,这是深圳市获得立法权后通过的一部有广泛影响的法规,开创了中国律师制度立法先河,为全国《律师法》的出台奠定了立法基础。

2001年,张灵汉从深圳市人大常委会退休后,凭着对法律的一腔热情,加入了中国第一批律师体制改革建立的广东金地律师事务所,成为一名律师。花甲之年,张灵汉仍时常关注深圳的法治进程。

回顾深圳律师改革和立法进程,张灵汉感慨道:"随着改革开放和社会经济的飞速发展,深圳律师业发展的蓬勃景象、深圳立法数量等,已远远超出了20多年前我们的想象,希望深圳律师们能再接再励,为现代化建设提供更加优质的法律服务,为深圳的法治建设创下新的辉煌。"